养老服务运用PPP6种模式

　　2013年国务院出台了《关于加快发展养老服务业若干意见》，支持社会力量举办养老机构。根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)精神，2015年2月，十部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》(民发〔2015〕33号)，强调逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体，并明确提出利用PPP等模式建设或发展养老机构，支持发展面向大众的社会化养老服务产业，带动社会资本加大投入。2015年5月13日，国务院常务会议上，李克强总理要求在养老等领域积极推广运用PPP模式。

　　政府和社会资本合作(PPP)提供了另一个养老服务供给途径。PPP促进融资创新，更好地发挥政府稀缺资源的杠杆作用。PPP提供了一个引导市场发展、实现风险分担、保障服务的可承受性和提高能力的有利工具。PPP能够保障政府财政支出的物有所值，支持养老服务未来几十年的发展。

　　养老服务的PPP模式选择：养老服务的三种交付方式—公办、民办和PPP—既可以单独运用又可以混合运用。

　　全服务PPP模式

　　1.全套服务的PPP模式下，政府将全部的养老服务内容(包括设施的建设、日常维护以及养老服务提供等)交给市场来做，政府可能做出提供经常性的运营补助或一次性的可行性缺口补助资金的承诺。

　　2.政府付费或者可行性缺口补助资金保证社会资本在获得使用者收益来源之外实现项目的可盈利性和可融资性。

　　3.要求政府付费或者可行性缺口补助资金最少的(有资格的)社会资本合作方将被选择。这种PPP模式下，社会资本方通常负责设施的设计。

　　4.PPP的协议期限通常根据设施的经济寿命来定(如25年)，以保障社会资本方有足够的时间收回投资成本。

　　5.这是最为复杂的PPP，它要求对服务和绩效标准进行详细的定义，且在整个PPP协议期间有效。一些国家曾做过尝试，但已经放弃在社会领域开展全套服务的PPP，因为很难制定随时间推移仍保持有效的、且能够向政府明确交付产品和成本的产出说明。

　　设施PPP

　　1.此类PPP相对简单，社会资本方负责建设和提供一些设备及设施的维护。政府部门使用设施提供养老服务。使用者实际上是公共部门，社会资本方的全部收益来自政府的绩效付费。

　　2.理想状态下，该类PPP的期限与设施的经济寿命相一致(如，25年)，同样给予社会资本足够的时间收回投资成本。这类PPP在英国、澳大利亚、韩国和加拿大等国家的社会领域内得到广泛应用。

　　3.设施PPP的优势之一是政府部门享有调整养老服务内容的灵活度，因为政府部门保留了提供服务的责任。如果政府部门不具备提供养老服务的能力，则可以通过管理合同的方式聘请有经验的服务机构来提供相关支持。

　　设施+服务ppp

　　1.设施建设是一个PPP项目，而利用设施提供养老服务可作为独立的PPP。

　　2.此类PPP可引入社会资本的运营经验，在政府部门缺乏此类技能经验的情况下尤其有益。由于仅提供服务的社会资本几乎无投资成本，该类PPP的期限可以很短(如大概5年)。期限较短的情况下可以灵活地更新产出说明和服务要求，克服了上述全套服务PPP模式下的一个主要难题。

　　3.此类PPP非常适合多变的市场环境，例如政策正在推进或者极有可能发生变化，或者支付能力或者服务标准提高的情况下。

　　租赁PPP

　　1.政府建造设施，租赁给社会资本方，由其负责设施的运营并符合政府部门设定的服务要求。

　　2.若收益超过运营和维护成本，则社会资本方应支付租金。提供租金最高的(合格的)社会资本方将获选。

　　3.政府定期获得的租金可用于偿还建设期产生的公共债务。若租金一次性付清，则租金可用于偿还公共债务或循环用于新的资产的建造。

　　4.此方案只有在政府具有设施建设资金的情况下有效。

　　溢价补回PPP

　　1.社会资本方可获得政府的土地，可向富裕的老年人提供服务，获得的利润交叉补贴向无支付能力的老年人提供的服务。

　　2.这种PPP模式称为溢价回补，可混合运用到其他的PPP模式中。

　　3.向无承受能力的老年人提供最优服务的(合格的)社会资本方将获选。

　　4.优化激励机制

　　5.现有的针对社会资本方提供的财政激励措施可以通过整合到绩效协议中实现再优化，实现资金高效和公平运用。

　　6.例如，可以开发一套养老券，把券/卡发给老年人，让其自行择优选择社会资本服务提供方购买服务。服务提供方应满足协议中规定的要求，才有资格获得养老券。

　　战略联盟

　　1.战略联盟可通过竞争性程序与长期的投资者建立。

　　2.项目的各个部分，如建设、运营或维护通过竞争性机制分别授予给不同的社会资本方。

　　3.这与通常的服务打包选择最有能力管理项目各个部分的单一的联合体的方式相反。

　　最优的PPP方案的选出其中有一个关键的考量，即是政府部门、社会资本方及其资本方的能力。如果能力较弱，则应当选择做简单、风险低的PPP而不是更为复杂的PPP。

　　养老服务PPP模式的交易结构可以有很多设计，但其中有一个关键考量，即是政府部门、社会资本方及其融资方的能力。如果各方能力较弱，则应当量力而行，从简单的、风险低的PPP模式开始，而不是结构比较复杂的PPP。