养老机构公建民营运作模式探析

　　公办养老机构存在运作效率不高、功能错位、设施设备落后、服务质量较低等一系列问题，为满足快速增长的养老服务需求，对现有公办养老机构进行改革势在必行。

　　公建民营是推动公办养老机构改革的重要方式之一，本研究就养老机构公建民营发展的背景、公建民营的内涵、公建民营的运作模式及地方实践、公建民营面临的问题与挑战等方面展开全面探讨和分析。在此基础上，提出推动养老机构公建民营健康快速发展的对策建议。

　　在中国，养老服务属于社会福利事业的范畴，具有较强的公共性和公益性，提供养老服务的机构以公办养老机构为主，服务对象以贫困、失能和高龄老人为主。进入21世纪以来，中国的人口老龄化速度不断加快，对公办养老服务机构的服务对象范围和服务能力提出更高的要求。

　　近年来，公办养老机构在发展过程中出现运营效率不高、管理不善、服务质量较低等问题也亟须解决。公建民营作为激发公办养老机构活力和促进社会力量参与的重要途径，正不断受到国家及地方政府的重视，各地区也积极探索养老机构公建民营发展的运作模式。

　　一、养老机构公建民营的背景

　　（一）公办养老机构功能定位及存在问题

　　1.功能定位

　　在我国，公办养老机构主要有两种，一种是由国家投资的养老机构，以城市社会福利院为主。另一种是由乡镇和村民自治组织兴办的养老机构，以农村敬老院为主。公办养老机构是我国机构养老的主体，民办养老服务机构仅占全部养老服务机构的20%。［1］

　　社会及学界普遍认为，公办养老机构提供基本养老服务，服务对象以政府承担养老职责的老年人为主，如城市“三无”老人、农村“五保”老人、低保老人等。为此，有学者认为，公办养老机构应属于纯粹的非营利性机构，以照顾失能老人为主。［2］

　　也有学者提出，针对公共养老资源应设定一定的条件，建立评估机制，确保低收入困难老人优先获得公共养老资源。［3］

　　2.存在问题

　　多年来，公办养老机构在承担弱势群体老人的养老方面发挥了重要作用，解决了为数不少的生活贫困老人的养老问题。但是，随着社会经济的发展和人口老龄化的快速推进，公办养老机构在发展过程中也面临一些问题，主要有以下几方面：

　　（1）部分公办养老机构，特别是城市中国办养老机构存在职能定位不准、公共资源配置不公现象。［4］［5］如城市一些社会福利院收住高收入且身体健康自理老人，而收入水平较低且生活自理困难的老人却难以住进；

　　（2）人才和硬件设施配备落后，专业水平低。不少的基层公办养老机构内仅提供一张床位，其他如医疗卫生设施、康复设施、洗澡设施、健身设施等严重缺乏，老年人最基本的养老服务需求都难以满足；

　　（3）资源分配不均产生福利待遇不公平现象。［6］近几年，一些新建的公办养老机构出现高端化、特权化趋势，一些收入较高、社会地位较高老人通过“关系”、“潜规则”等入住养老机构，公办养老机构的“托底”功能完全被搁置；

　　（4）公办养老机构普遍缺乏经营意识。公办养老机构对政府的依赖性较强，经营理念和服务意识严重滞后，管理体制高耗低效。

　　面对人口老龄化加速发展的现状，结合公办养老机构的职能定位及其在发展中存在的问题可知，现阶段通过公建民营方式对公办养老机构进行改革，提升其服务水平和发展活力是必然趋势。

　　（二）理论基础

　　针对养老机构公建民营运作，有学者从理论方面做出探讨。主要涉及的理论包括公共服务民营化、萨瓦斯民营化理论和福利多元主义。

　　社会福利服务领域的“民营化”是西方福利国家近几十年来的热门议题。有学者认为，社会福利服务的民营化运作，可以充分发挥市场对公共服务的调节。［7］这种运作模式可以避免政府僵化运作模式的弊端，提高公共服务的经营效率。养老机构公建民营模式运作可以减轻政府的管理负担，同时又能激发公办养老机构的发展活力，提高机构服务能力和质量。

　　萨瓦斯从两个角度界定民营化，从广义上讲，民营化是指更多依靠民间机构，更少依靠政府来满足公众的需求；从狭义上讲，民营化是指一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预。［8］公办养老机构的民营化，政府保留资产所有权，社会力量负责运营管理，政府适当介入，可以同时保证养老服务的公共性和运营的高效性。

　　福利多元主义由罗斯提出，该理论认为社会福利的供给来源需要市场、社会和国家同时完成，不能仅依赖任何一方。因此，机构养老服务的有效供给需要多元主体的参与和提供。［9］公办养老机构民营化可以实现所有权和经营权的分离，可以弥补政府管理过程中出现的资源浪费、效率低下、管理不善等方面的问题。

　　二、养老机构公建民营的内涵

　　（一）何谓公建民营

　　关于公建民营养老机构，一些相关政策文件对其内涵进行了界定，本文第一部分已给出相关介绍。全国老龄办副主任阎青春就公建民营的内涵给予了详细解释，并且与公办民营进行了区别。

　　他认为，“公建民营”是指在新建养老服务机构时，各级政府摈弃过去包办包管、高耗低效的管理体制和运行机制，按照管办分离的发展思路，由政府出资，招标社会组织或服务团体去经办和管理运作，政府负责管理和监督。[10]公办民营养老机构则是指已投入运营的公办养老机构，通过体制改革与创新，引入民间组织或企业进行管理和运作。

　　根据阎青春的观点，实质上，公建民营和公办民营是同一事物不同阶段的发展形态，公建民营主要是在发展养老机构增量领域进行机构管理体制的改革，转换政府部门的职责。公办民营则是要盘活存量，对已在运营的公办养老机构输入新鲜血液，激发其发展活力。

　　（二）公建民营的特点

　　公建民营养老机构作为未来公办养老机构改革的主要趋势，这一新型的养老机构运作模式具有自己本身的特点，可以归纳为如下几个方面：

　　1.公建民营养老机构性质为非营利性。即便引入民间组织或企业进行管理运营，但是机构仍然不能以营利为目的，在入住价格和入住资格上要体现机构的福利性和公益性。

　　2.公建民营养老机构收住对象以生活困难老人为主。已出台的国家及地方政策中也做出明确规定，要求公建民营养老机构优先收住“三无”、“五保”、失能、失独、高龄和贫困老人，确保这部分弱势老年群体的养老服务需求得以满足。同时，公建民营养老机构床位还应向社会其他普通老人开放。

　　3.公建民营养老机构必须接受政府民政部门的监督和管理。社会组织或企业虽然取得了公办养老机构的经营权，但是机构的所有权仍归政府。因此，公建民营养老机构对口的民政部门会定期就机构的运营管理开展监督和评估，确保机构运作符合政府部门的要求。

　　4.公建民营养老机构应按市场化方式进行运作。与公办公营养老机构由政府包管包办不同，公建民营养老机构需要通过运营管理实现自我的可持续发展。为支持公建民营养老机构持续稳定发展，政府依据相关标准给予建设补贴、床位补贴和运营补贴。